中国社会保障学会副会长何文炯： 个人养老金税收优惠应统筹考虑三层次养老金

近日，人社部、银保监会等多部门联合发布《〈关于推动个人养老金发展的意见〉宣传提纲》，要求相关部门、地区结合本地实际，认真做好宣传解读工作，增强社会各界和广大人民群众对个人养老金政策的知晓度，引导群众积极参与。

《关于推动个人养老金发展的意见》下发近两月，相关实施细则有望陆续发布，个人养老金制度也会随之落地执行。

“个人养老金是第三层次养老金众多个人养老金产品中的一个特殊项目，或者说是一款特殊的养老金融产品，国务院办公厅出台这一政策，意味着中央高度重视养老金问题，这是推动多层次养老金体系建设的实质性行动。”近日，浙江大学教授、中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长何文炯接受21世纪经济报道记者采访时表示。

在何文炯看来，个人养老金政策实行之后，将产生多方面积极效应：一是增强全社会的养老储备意识并大幅度增加养老领域的财富准备；二是使中高收入群体年老之后将会有更多的养老金，这个群体在参加基本养老保险并缴纳养老保险费之后，还有余力参加这个项目；三是为金融市场提供一笔长期稳定的资金，从而促进金融市场的繁荣，并在一定程度上促进经济发展。

对于个人养老金制度最为重要的税收政策安排，何文炯认为，其税收优惠程度一定要把握好，如果国家对此项个人养老金给予较高的税收优惠，则会导致全社会收入差距扩大，这与共同富裕的原则相悖。事实上，国家应当把有限的税惠资源用于基本养老保险，所以对职业年金和个人养老金的税收优惠水平应当显著低于对基本养老保险的税收优惠。

“需要指出，个人养老金政策实行之后，许多人可能涉及三个项目（三层次养老金）的缴费和待遇享受问题，因而其税收优惠政策应当统筹考虑，即三个项目作为一个整体来考虑，而且还要注意到缴费端和待遇领取端两头。”何文炯表示。

实现多层次养老金体系目标任重道远

《21世纪》：我国第一层次、第二层次养老金目前整体发展情况如何，发挥了哪些作用，同时还存在哪些短板需要改进？

何文炯：养老金是社会成员普遍关注的民生保障项目。一般地说，养老金体系由三部分构成，通常称为三个层次：第一层次是基本养老金，由政府依靠国家强制力组织实施，以社会化的方式筹资，并由国家财政负责兜底。我国目前有职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两个项目，旨在确保社会成员年老之后的基本生活。

第二层次是职业年金（含企业年金），由用人单位及其职工共同筹资，由用人单位或其委托的机构承担管理和运行，旨在为工薪劳动者提供基本养老金之外的职业养老金。

第三层次是个人养老金，由社会成员个人缴费，由相关金融机构承担管理和运行，包括各类养老保险和以领取养老金为目标的各类储蓄型金融产品，这是社会成员的自主自愿自费行为。

就我国的现实而言，第一层次发展相对较快，虽然还存在诸多缺陷，但其惠及范围一直在扩展。2021年底全国参加基本养老保险人数为102871万人，其中职工基本养老保险人数为48074万人，城乡居民基本养老保险参保人数54797万人。前者参保职工34917万人，离退休人员13157万人；后者参保人数54797万人，实际领取待遇人数16213万。

然而，作为第二层次的职业年金发展缓慢，公职人员基本上实现人人拥有职业年金。但在非公共部门，拥有职业年金的企业数和职工人数均不足9%。与此同时，作为第三层次的个人养老金拥有者更少，多年来一直没有确切的统计数据，但从各方面的信息可以判断参保者不多。

由此可见，我国现行养老金体系存在以下缺陷：一是基本养老金待遇在群体之间差距过大，退休职工的基本养老金远超老年农民基本养老金，老年农民的基本养老金难以保障其基本生活需要。二是由第二层次和第三层次构成的补充性养老金发展缓慢，有人称之为“基本养老保险一险独大”，这与30多年来政府一直提倡的多层次养老金体系目标差距甚大。

个人养老金税收优惠应统筹考虑

《21世纪》：你如何理解《关于推动个人养老金发展的意见》中所说的“个人养老金”？此项政策实行后产生怎样的效应？

何文炯：前段时间国务院办公厅文件中所说的“个人养老金”是第三层次养老金众多个人养老金产品中的一个特殊项目，或者说是一款特殊的养老金融产品。

其特殊性在于：一是由政府制定统一的规则；二是由政府部门建立统一的信息平台；三是由政府提供一定的税收优惠。国务院办公厅出台这一政策，意味着中央高度重视养老金问题，这是推动多层次养老金体系建设的实质性行动。

我理解，这一政策实行之后，将产生以下积极的效应：一是增强全社会的养老储备意识并大幅度增加养老领域的财富准备；二是使中高收入群体年老之后将会有更多的养老金，这个群体在参加基本养老保险并缴纳养老保险费之后，还有余力参加这个项目；三是为金融市场提供一笔长期稳定的资金，从而促进金融市场的繁荣，并在一定程度上促进经济发展。

《21世纪》：国务院办公厅文件中明确此项个人养老金享有税收优惠，你对此有何建议？

何文炯：国务院办公厅文件明确此款“个人养老金”享受税收优惠，同时规定“税务部门依法对个人养老金实施税收征管”。这说明税务部门在其中担当重要职责。

这里需要注意的是，税收优惠的程度一定要把握好。其一，如果国家对此项个人养老金给予较高的税收优惠，则会导致全社会收入差距扩大，这与共同富裕的原则相悖。事实上，购买此类个人养老金的社会成员一般是中高收入阶层，低收入者因无力购买、无法参与因而无法得到这种优惠。其二，对基本养老保险缴费实行税收优惠是全世界的通行做法，国家应当把有限的税惠资源用于基本养老保险，所以对职业年金和个人养老金的税收优惠水平应当显著低于对基本养老保险的税收优惠。

此外，需要指出，养老金体系三个层次的税收优惠应当整体考虑。这款“个人养老金”政策实行之后，许多人可能涉及三个项目的缴费和待遇享受问题，因而其税收优惠政策应当统筹考虑，即三个项目作为一个整体来考虑，而且还要注意到缴费端和待遇领取端两头。

尤其需要指出的是，这三个层次中的第一层次即基本养老金是最重要的，涉及每一个社会成员并承担保障其老年基本生活需要之职责。所以，税收优惠政策首先需要保障基本养老保险两项制度的有效落实。

金融机构需培育个人养老金服务能力

《21世纪》：个人养老金产品由金融管理部门确定，并由金融机构提供相应的服务，你对金融监管部门和金融机构的服务有怎样的建议？

何文炯：此款“个人养老金”是全新的一种产品，而且它会与其他金融产品发生各种各样的联系，参加这款“个人养老金”的社会成员对其个人权益比较敏感，对与此相关金融产品也很敏感，尤其是对需要个人承担相应风险更为敏感，这就给金融监管部门带来了更多新的问题，所以，金融监管部门需要高度重视这一款产品及其相关金融产品的监管问题，寻求有效的管理体制和工作机制。另一方面，此款“个人养老金”政策的实行，将会使资本市场上会有一笔长期稳定的资金，这将有益于金融市场的活跃，但也需要加强和改进金融监管。

在我国，金融机构在提供个人养老金服务方面已经有100多年的经验，包括保险机构提供的养老保险和银行等机构提供的以养老为目的的储蓄服务。但是，最近的这款“个人养老金”产品有许多特殊性，而且与此相关的诸多金融产品如何设计、如何经营，又会有许多新的问题。这对于金融机构来说，既是发展机会，也是一种挑战，因此我们的金融机构需要培育与此相关的服务能力，重点是以下几点：

一是优化产品设计，增强社会成员对“个人养老金”及相关产品的理解度。作为一款特殊的“个人养老金”产品，并将有许多金融产品可能与之相关，因而可能会使相关产品变得复杂多样，一般社会成员的理解难度就会增加，加上金融市场存在多种不确定性，社会成员理解的难度会进一步加大，尤其是许多参与者对这一项目的风险认识不足。从国内外的经验看，金融产品越复杂，理解的难度就越大，尤其是像我们这样现代金融知识普及度较低的国家。所以，要设计通俗易懂的金融产品，使普通百姓能够理解、接受乃至喜欢。

二是着力提高资金的投资回报率。这款“个人养老金”采用个人账户制，即完全积累制，因此投资回报率很重要。尽管有关规则中都明确写着“风险自担”，但参加者总是希望有比较理想的投资回报。所以，金融机构需要不断提高投资运行能力，更好地满足参加者的期望，从而增强产品的吸引力。

三是充分重视管理服务工作。个人养老金制度的参与率可能很高，因而会涉及一个庞大的群体，但这是一项全新的工作，需要做好相应的管理和服务工作。

《21世纪》：对于个人参与个人养老金和其他个人商业养老金，你有哪些建议？

何文炯：每一个社会成员都有长寿风险，因而需要提前做好准备。无论从学理出发，还是国内外经验，养老金是一种传统而有效的机制。因此，每一个人首先要依法参加基本养老保险，以确保年老之后有一笔持续稳定的基本养老金收入，从而保障自己有购买基本生活资料的能力。

在此基础上，如果有工作单位，应当积极推动工作单位办理职业年金，并参与职业年金，以求年老之后有第二笔养老金。无论有没有工作单位，只要有购买能力，就积极参加此款“个人养老金”，毕竟这里有一定的税收优惠。如果还有钱，则可以到保险公司或其他金融机构购买以养老为目的的金融产品。