我国养老服务体系较为滞后的现状，制约了养老服务质量提升

党中央、国务院高度重视养老服务体系建设，党的十八大以来先后密集出台了一系列应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业的政策措施。各地区各部门加大投入、扎实行动，养老服务供给总量不断扩大、质量逐步提升，为新发展阶段我国养老服务进入高质量发展通道奠定了较为坚实的基础。国家统计局数据显示，截至2020年底全国各类养老服务机构和设施总数为32.9万个、床位823.8万张，约比2012年底分别增长7倍、2倍；《2020年度国家老龄事业发展公报》指出，截至2020年底全国享受老年津补贴的老年人3800多万人，约占老年人口总数的13.64%。然而，与党中央、国务院的工作要求和人民群众的急切期盼相比，我国养老服务体系仍较为滞后，表现为养老事业发展不优、养老产业发展不好、养老服务质量不高，特别是在法制保障、物质基础、发展平衡、服务能力、工作秩序等方面还有不少短板和不足。

法制保障不够有效。从世界范围的经验看，较为科学合理的养老保险制度基本都是建立在法制化基础上的，但我国养老服务法制化水平还不高，法律法规解决社会养老服务有关问题的基础性功能还不够彰显。国家层面尚未出台养老服务方面的专项法律，《中华人民共和国老年人权益保障法》2012年全面修订后，“社会服务”虽单独成章，但由于这部法律的功能定位是保障老年人权益，综合性较强，对养老服务的规定主要是确权性、宣誓性的，条文比较原则，权责关系、权利义务关系不够具体和明确，难以有效调整各方主体在养老服务领域的关系。有的省市虽出台了养老服务方面的地方性法规或办法，但内容比较原则和空泛，可操作性不够强。各级地方政府关于养老服务方面的规范性政策和工作文件虽多，但比较繁杂零散，语言表述不够规范，涉及内容不全面不系统，操作性和精准性不够，有的甚至已不适应养老服务的发展实践。有的养老服务政策规定未纳入考核体系，跟踪检查和监督、评估不够，缺乏强制力与约束力，影响了落实的效力。

服务模式不够协调。与机构养老服务相比，居家和社区养老服务发展相对滞后，供给能力不足；示范建设“点”有余，全面推进“面”不够；硬件设施、软件服务等与现代服务业发展要求差距较大。就机构养老服务而言，也存在供给总量短缺与结构矛盾并存的问题，公办养老机构“一床难求”、大型公办医疗机构“人满为患”，民营养老机构、医疗机构床位闲置、设备空置。主要原因在于，当前我国政府主导、社会参与的养老服务机制尚未完全形成，对社会力量参与的支持和扶持力度不够，存在“政策不落地、企业不愿进”的困境。同时，之前国家和省级建设补贴资金大头用于扶持养老机构建设，补贴居家和社区养老服务设施建设相对不足，也进一步加剧了这一矛盾。

城乡发展不够均衡。“七普”数据显示，我国乡村60岁及以上老人占比23.81%，高出城镇7.99个百分点；同“六普”数据相比，乡村60岁及以上老年人口占比(14.98%)上升了8.83个百分点，比“六普”城乡60岁及以上老年人口的占比差距（3.19%）高出了4.8个百分点。由此可见，我国城乡老龄化差距正在不断拉大，乡村老龄化程度更为严重。但与城乡老龄化发展趋势相反的是，对比城市养老服务，农村地区养老服务起步晚、底子薄，投入少、欠账多，养老基本保障制度滞后、保障标准偏低，服务设施和服务供给较少，留守老人可享受的养老服务更为短缺，已成为制约我国养老服务发展的突出短板。究其原因，一方面，我国城镇化进程加快导致农村劳动力持续外流，进而造成各种要素资源自然流向城市。另一方面，以城市为本位的养老服务政策导致农村养老服务碎片化严重，发展关注度不够、随意性较大。

资金投入不够充足。全国在养老服务方面的财政投入不足，仅占整个预算内财政收入的3%左右。基本养老服务中央和地方财政事权划分不明确，中央和地方之间、不同层级地方政府之间在养老服务投入上的责任划分也不清晰。投入方向和方式不够科学合理，中西部和农村地区养老服务资金投入少，“补床头”“补砖头”多，“补人头”少。经济欠发达地区财力有限，主要靠社会福利彩票公益金补助，且大多没有达到社会福利彩票公益金50%以上用于养老服务业的规定值。金融支持养老服务力度不够，养老金融产品创新动力不足。民办养老机构大多属于非营利性质，而现有政策规定民办非企业单位的房产不能用于抵押，导致民办养老机构融资渠道不畅、贷款难。

服务队伍不够壮大。受劳动强度大、岗位薪酬低、社会认可度不高、执业空间和发展空间相对较窄、政策层面侧重于硬件投入而较为忽视人才培养等多方面因素影响，养老服务人才队伍匮乏，综合性管理人才欠缺，专业护理人员缺口大、专业能力不足，社区养老服务机构全科医生聘用难、留住难，这些问题已成为当前制约我国养老服务高质量发展的瓶颈。《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，我国失能、半失能老人占比为18.3%。按此比例以“七普”数据估算，我国失能、半失能老人约为4831万人，若按1：5的失能、半失能照护比计算，约需护理人员966万人。然而，目前我国各类养老服务人员仅约50万人，其中鉴定合格的养老护理员不到5万人，养老服务行业正在面临全线“用人荒”。有调查数据显示，我国养老服务护理员受教育程度偏低、年龄偏大，初中及以下文化程度人员占66.9%、高中或中专人员占26.3%、大学及以上人员仅占6.8%；养老机构一线护理员中，以40—50岁的女性为主要构成。同时，由于缺乏统一调度和专业管理，志愿者协会、高校志愿者社团养老志愿服务还存在供需衔接不到位、开展活动“走过场”的问题。

综合监管不够得力。养老服务市场规范性不足，对养老机构运营的日常管理以及对违法违规经营养老机构的事后监管相对薄弱。老年消费者权益保障问题易发高发，特别是医疗保健服务方面，利用老年人群体需求旺盛且辨识能力不足和维护自身权益意识较弱的特点，一些不法分子设置各种陷阱诱导老年人大额消费、无效消费甚至有害消费。一个重要原因在于，卫生主管部门对归属于非医疗机构的养生馆无执法与处罚权，市场监管部门又主要负责企业主体资格审查、经营行为规范及消费纠纷查处，很难对其经营项目的专业性进行有效监管。人民论坛问卷调查中心2021年2月下旬围绕公众养老预期进行的调查显示，高达62.0%的受访者认为“健全养老服务综合监管制度”是积极应对人口老龄化国家战略最为重要的内容，排7个选项第一位，也从侧面反映了公众对这一问题的集中关切和不满。